垃圾围城政府进退为据邻避效应当如何化解

人民网 2016/7/22

近年来,在垃圾焚烧产业迅速发展的同时,全国多个项目引发群众抗议行动,部分事件甚至发展成为冲突严重的群体性事件。仅今年4月份以来,就在浙江海盐、湖北仙桃、湖南宁乡、广东肇庆接连发生了四起抗议垃圾焚烧项目事件,除了湖南宁乡项目仍在论证阶段之外,其他三地的项目皆以“政府宣布停建”告终。环保项目频频遭遇“邻避效应”,舆论认为,当前中国已经进入“环境敏感期”,项目建设如何走出“政府宣布建设--居民强烈反对--项目被迫搁置”的怪圈,如何破解“一闹就停”的困境,成为摆在地方政府面前的一道迫切待解的难题。

利民项目为何不得民心?要解答这一疑问,必须洞察“邻避运动”背后的社会心理机制,包括由于信息不对称给地方群众带来的不安全感、“群体极化”现象与盲目从众心理等等,其中尤为重要的是市民对地方政府与相关企业的不信任情绪。一方面是垃圾焚烧项目之“弊”被不断放大,另一方面项目之“利”却由于宣传不力、宣传方式陈旧而在舆论场中被遮蔽。于是即使地方政府一再强调,垃圾焚烧发电厂设备先进、技术成熟,对周边环境无影响,老百姓却变成“老不信”,官民沟通的无力在这样的“塔西佗陷阱”中显露无疑。究其根源,地方政府在项目建设过程中信息不公开、决策不民主、民意沟通不顺畅是造成信任危机的主因。完善决策程序,落实决策科学化与民主化,是破解环保项目“一闹就停”困境的重中之重。

此外,以舆情视角观之,“环境敏感期”地方政府该如何面对公众舆论,如何在既“高度重视民意”又“不被舆论绑架”之间达到平衡,是又一个全新课题。我们认为,为了避免在群体性事件中陷入被动,地方政府应当树立“舆情管理关口前置”、“舆评与环评并举”的理念,将舆论引导、民意沟通工作早早做在前头。群体性事件发生后成功处置只能是“下策”,将矛盾冲突化解在项目建设之前、避免群体性事件发生方是“上策”。同时舆情应对处置过程中,应当强化“多方利益协调意识”,针对市民、意见领袖、项目承建企业等不同群体,平衡各方利益,分门别类地制定舆论引导工作方案。

表:垃圾焚烧发电项目常见舆论质疑

一、各地垃圾焚烧项目建设舆情应对经验教训

(一)项目选址与环境危害成为垃圾焚烧项目核心舆情风险

1.担忧垃圾焚烧项目将对环境以及人体造成有害影响,是居民反对项目建设的首要理由。据称,垃圾焚烧会产生一种名为“二噁英”的有毒有害气体,“二噁英是否可控”一直是争议焦点,“二噁英致癌”的担忧在网络上也屡见不鲜。地方政府在前期宣传与舆论引导中,有必要邀请专家对此进行释疑。

2.项目选址也是“邻避运动”中的矛盾焦点,“不要建在我家后院”的心理在历次事件中表露无遗,同时也暴露出地方政府在项目选址上考虑不周的问题。在湖北仙桃事件中,有仙桃市民表示,项目距离市中心不到3公里,距离最近的小区直线距离不到1公里。而且,垃圾焚烧厂的灰尘掩埋点设在市民用水取水点通顺河附近,对市民饮水安全造成潜在威胁。广东肇庆的垃圾焚烧厂选址邻近西江,因西江是肇庆、佛山、广州、珠海及澳门的饮用水主要水源,这一选址同样饱受质疑。

也应看到,由于目前土地资源日益稀缺以及城市规划设计的先天缺陷,使得一些公共环境项目“不得已”出现在居民区周边,选址矛盾愈发突出有其客观原因。对此,广东番禺在选址上的尝试可供借鉴。2009年起延宕数年的广州番禺垃圾焚烧项目,最初选址大石街会江村,遭到居民强烈反对,随后新增了东涌镇、榄核镇、沙湾镇、大岗镇四个备选点,让市民比较、选择与讨论,虽然中间也引发了各地居民的“口水战”,但最终经合法程序选址大岗镇,成功解决选址难题。

此外,项目选址上另一个极易引发争论的问题是“项目选址与居民区之间的安全距离如何确定”。根据2016年新修订的《生活垃圾焚烧污染控制标准》,“应依据环境影响评价结论确定生活垃圾焚烧厂厂址的位置及其与周围人群的距离。”但该《标准》并未明确规定安全距离的数值范围。而在知乎、果壳等平台上,网友针对这一问题展开热烈讨论,却也莫衷一是,没有定论。在缺乏国家统一标准的情况下,地方政府在与当地居民进行沟通协调的过程中,应当紧紧围绕“项目与居民区保持安全距离”这一核心要点,给出科学、可信的依据。

(二)建设项目信息公开透明度亟待提高,“静悄悄公开”“突然公开”等方式饱受诟病

在近年来垃圾焚烧项目抗议事件中,地方政府在信息公开上的表现一直备受指摘,民众的知情权未能得到充分保障,是最终诱发抗议行动的重要原因。梳理各地经验教训,地方政府在信息公开上有三点不足亟需改进:

一是在政府官网上“静悄悄公开”,宣传不力,民众并不知情。据《民生周刊》报道,湖北仙桃官方表示,曾在环保局网站进行过垃圾焚烧项目公示,但多数民众表示并不知情。仙桃民众认为,市政府刻意隐瞒垃圾焚烧发电项目建设进程,从选址到招标建设的两年内,周边民众并不知道正在建设的是一座垃圾焚烧厂。

二是消息在项目临近开工时“突然公开”,令民众“措手不及”,短时间引爆舆论进而触发群体事件。据《南方周末》报道,广东省惠州市博罗县环卫局局长黄国雄介绍称:“惠州2014年说要搬迁垃圾焚烧厂,选址一直在保密,消息封锁得很紧。突然报纸上就公开了,要建在博罗县城旁边,大家一下子接受不了,反对很激烈。后来市里明确说换地方,风波才平息。”

三是所公开信息专业性较强,未能进一步做好“将专业知识通俗化”的科普工作,导致民众接受度有限。譬如仙桃抗议事件发生后,仙桃市委副秘书长王中林在新闻发布会上介绍,“(项目)一期建设日处理500吨的生活垃圾焚烧炉,采用具有国际先进水平的逆推式、倾斜多级炉排的机械炉排炉技术,其中二英排放指标优于国内排放标准,达到世界最严格的欧盟标准。”类似这样的专业术语,并未起到沟通民意的正向宣导作用。

(三)广开言路,民主决策:民意沟通说服的“番禺经验”与“厦门经验”

与信息公开透明度低相关联,决策程序不民主、广大市民未能参与到决策过程,也是各地政府上马环保项目的“通病”。观察近年来的多起“邻避运动”可见,项目建设前期,地方政府往往在民意的沟通、说服、引导工作上严重不足,随着舆情发酵、反对声浪高涨,倒逼政府倾听民意,引入公民参与决策,通过谈判与博弈,沟通协调各方利益,最终促使事件平息。

1.广州番禺垃圾焚烧项目处置经验

从2009年起,广州番禺垃圾焚烧项目延宕多年,选址问题一直是绕不过的核心障碍。2011年4月,番禺公布了垃圾焚烧厂选址的5个备选点。除了原大石会江选址外,还提供了东涌镇、榄核镇、沙湾镇、大岗镇等四个选址,2011年8月15日,第二次环评公示报告建议取消沙湾选址,并认为选址可行性较优为大岗、东涌方案,其次为大石、榄核方案,焚烧厂选址从“五选一”变为“四选一”。在经过一轮又一轮的民意征求与协商之后,2013年5月19日,广州市环保局宣布,大岗选址环评获得通过。而尤为值得一提的是,在市民和媒体的多番追问之下,番禺区政府公布了明确的决策流程(如下图所示)。《南方日报》援引中山大学政治与公共事务管理学院副院长肖滨教授的观点认为,番禺垃圾焚烧厂选址决策全流程的公布,打破了以往政府决策非公开性的局限,展现了政府政策决策的公开性和流程完整性。从公布的决策流程来看,政府把不同环节都考虑到了,并试图让整个决策更民主、科学,这有助于社会、民众更好地了解整个决策及其机制,从而推进事务的有效进程。

图:番禺公布垃圾焚烧厂选址决策全流程(信息来源:羊城晚报)

2.厦门PX事件处置经验

2007年的厦门PX事件以项目外迁最终得以妥善解决,被认为提供了公共冲突事件中官民互动的“厦门模式”,其中可供借鉴的经验包括:

第一,通畅政府与市民的互动渠道。12月份厦门市政府启动持续十天的“公众参与”环节,公开环评结果,举行网上投票,召开两场市民座谈会,市民代表们展开了激烈的谈论和充分的表达,公民参与意识也在一过程中,由初期的恐慌、感性,逐渐走向理性的成熟。

第二,市民“散步”式维权,意见表达理性温和。与此同时,厦门市政府同样全程理性克制,始终保持倾听民意、愿意对话沟通的姿态。官民双方通过协商、沟通等“文明博弈”的方式,成功避免了暴力冲突,最终共同促成问题的解决。

第三,兼具学者与政协委员身份的赵玉芬、专栏作家连岳等本地意见领袖,在以专业知识、理性精神引导舆论上发挥了正向典范效应。赵玉芬在当年全国两会上联合其他政协委员提出“厦门PX项目搬迁提案”,一石激起千层浪,将厦门PX项目推向公共视野;连岳则以博客为战场,半年时间内累计写作超过15万字博文,发挥了普及PX知识、呼吁市民理性维权的重要作用。

(四)“强硬”还是“克制”:环境群体性事件处置的两难选择

面对由市民抗议环保项目而引发的群体性事件,地方政府的应对处置往往在“维稳大局”与“顺从民意”之间进退失据,陷入该“强硬”还是该“克制”的两难处境。2012年6月底爆发的什邡事件中,由最初的群众聚集演变成为严重暴力事件,警察施放催泪弹和震爆弹驱散人群,当地政府发布公告称,“这起事件是敌对势力的挑唆”。网络上什邡群众遭到镇压、警方追打民众的照片广泛流传。在资本市场上甚至出现了“'催泪弹'概念股涨停”这样的荒诞剧。《环球时报》发表评论对什邡市政府较为“强硬”的处理方式提出批评,认为政府的公信力在该事件中受到新的损害。

而在紧接着什邡事件不久后发生的江苏“启东事件”中,启东市政府表现出的理性和克制为舆论所肯定。据《潇湘晨报》记者观察,“现场甚至很多负责维稳的警察在笑着跟围在市政府门口的市民聊天,他们听着市民对项目的怒骂,时不时点头”。网民@他回精神病院了(电影导演高群书)指出,“市委书记被群众扒了衣服,还能笑出来,而不是动用警察催泪弹装甲车去驱赶碾压,这是一个进步,这个书记也值得赞一声。”《钱江晚报》认为:“启东事件”以温和的方式“收官”告诉我们,解决政府与民众之间的矛盾与冲突,政府和官员是主导的一方,关键还是要将矛盾与冲突解决在决策之前。“启东事件”无论对于当地政府还是市民,最终是一场“理性的双赢”。

今年4月底海口市发生拆违行动中联防队员殴打妇孺事件,海口市在官民冲突事件处置上提供了值得借鉴的经验。一方面,问责及时有力,公安部门对7名参与殴打群众的人员进行治安拘留,海口市委同意黄鸿儒引咎辞去秀英区区长职务。另一方面,海口市委市政府在专门会议中仍强调:“拆除违法建筑是国际旅游岛建设以及城市建设和管理的需要,必须坚定不移地推进。”最终并未因为暴力冲突的发生迫使合法拆违行动受到影响。这也提醒地方政府,在建设垃圾焚烧等环保项目时,如果遇到官民摩擦,在处理好基层执法人员不当执法行为的同时,仍应坚定地推进经过环评、符合决策程序的建设项目。

(五)企业超标排放、政府监管缺位引发市民不信任情绪,项目上马后舆论关切仍将持续

部分舆论认为,目前垃圾焚烧项目不被信任的根源不在于技术,而在于民众对于企业运营和政府监管的不信任。毋庸讳言,我国部分垃圾焚烧处理设施存在标准较低、运营不善、监管缺位、污染超标等问题。据环保组织芜湖生态中心、自然之友2016年7月份发布的《231座生活垃圾焚烧厂信息公开与污染物排放报告》显示,全国已运行的231座垃圾焚烧厂中,纳入国家重点监控企业不足总数的45%。企业自行监测信息平台公开信息表现不足,垃圾焚烧厂污染物排放普遍存在超标行为。仅2016年一季度,共有30座垃圾焚烧厂超新标排放,累计超新标次数高达4682次。这也提醒地方政府,垃圾焚烧项目在获得民意支持上马后不能“一劳永逸”,后续监管应当及时跟上。

(责编:王晓华、朱明刚)
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