英国面临分离与分权的两难

文汇报 2017/4/27

当人们还在对英国“硬脱欧”的谈判前景猜测不休之时,英国即将提前大选的消息在英吉利海峡两岸又一次激起轩然大波。眼见着“硬脱欧”谈判的启动正将自己拖入腹背受敌的危局,首相特雷莎·梅不得不借助大选来巩固自己的权力基础。自从3月31日梅首相向欧盟宣布正式启动“脱欧”谈判以来,不但海峡彼岸的欧盟和德国依旧满怀怨恨,态度强硬,而且海峡此岸的英国内部也已“后院起火”,动摇了保守党的执政基础,令梅首相感受到巨大的压力。这其中一股重要的压力,来自原本就对脱欧持保留态度的苏格兰和北爱尔兰,这两个地区已经按捺不住,想要甩开中央政府的羁绊,自行其是。

内部离心倾向与欧洲一体化进程密切关联

在2016年的脱欧公投中,苏格兰和北爱尔兰两个地区主张“留欧”的投票数分别占投票总数的62%和55.8%,可见这两个地区的主流民意并不希望脱欧。欧盟的市场对苏格兰而言尤为重要,2015年苏格兰对欧盟的出口占其对外出口总额的43%,欧洲大陆国家也是苏格兰对外投资的重要目的地。如今要“硬脱欧”,这意味着苏格兰将被欧洲单一市场的贸易壁垒阻挡在外,并可能遭受欧盟不断升级的贸易保护机制的打击。有鉴于此,3月31日苏格兰要求举行第二次具有充分法律约束力的“苏格兰独立公投”。与此同时,北爱尔兰的新芬党等政治力量也在不断发出声音,呼吁借助公投的形式脱离英国。而梅的态度既明确又强硬:尚未“脱欧”,免谈“脱英”,苏格兰公投之事,待英国与欧盟的“离婚手续”全部办妥之后,再作考虑。话虽如此,树欲静而风不止,在英国完全脱离欧盟之后,如何应对和处置苏格兰与北爱尔兰的诉求,必将成为英国中央政府的一项棘手难题。

英国内部离心倾向,其实与英国参与欧洲区域一体化的进程有千丝万缕的联系,特别是与英国受欧盟“多层治理”机制的影响而推进的地方分权过程密切相关。上世纪五六十年代,整个西方世界处在二战后经济高速增长的“黄金时代”,民族国家仍是世界舞台的主角。此时的英国,经济与社会事务的决策权力大多集中于中央政府,仍是相当稳定的典型单一制国家。1973年英国加入欧共体,也就开启了当代英国的地方分权进程。从1973年到上世纪80年代末,在“多层治理”的理念的推动下,英国一方面将对外谈判贸易协定等权力向上转移至布鲁塞尔的欧盟总部,另一方面则将有关农业和渔业的行政决策权向下移交给苏格兰等地方政府。到了90年代后期,随着欧洲一体化进入快车道,英国的地方分权也渐趋加速,1997年5月布莱尔的工党内阁上台后,推动苏格兰、威尔士和北爱尔兰分别建立起地方分权议会,将最核心的部分立法权和财政权转移至地方,逐渐形成了如今的分权体制。

在融入欧洲单一市场和地方分权的进程中,英国各部分对欧洲大陆的经济关系逐渐分化:苏格兰充分利用分权带来的政策空间与发展空间,逐渐拓展与欧洲大陆的贸易;而英格兰很多地区则进入“后工业化”和“后现代化”阶段,与欧洲大陆的经济关系处于若即若离的状态。时至今日,英国各地对欧洲大陆的贸易与投资额各不相同,对欧盟的认可程度也因此千差万别,以至于英格兰东部有些郡八成以上的投票者主张脱欧,而以苏格兰首府爱丁堡为中心的区域,则有80%以上的投票者主张留欧。

“离婚”后也不可能再回到1973年的状态

面对当前苏格兰和北爱尔兰的分离主义倾向,英国中央政府一贯的解决办法,就是更多地分权。然而,目前英国的地方分权已经达到相当高的水准了,其政体已不再是典型意义的单一制,而是具备了联邦制的强烈色彩,未来若要借助进一步的分权留住苏格兰和北爱尔兰,在什么领域分权,分到何种程度,如何在地方分治与国家统一之间保持平衡,如何在英国传统的单一制的政治权力结构和欧盟留下的“多层治理”的制度遗产之间找到妥善的结合点,这些都是有待解答的问题。

各派政治势力对这些问题也都各执一词,莫衷一是。总体而言,右翼保守主义势力和左翼地方民族主义、分离主义势力,围绕分权还是分离的问题,乃至如何分权的问题,已形成严重的对立,甚至势同水火。而左右两翼的民粹力量都在讨论是否采用街头政治等激进手段,表达自己的诉求。在作为英国主体的英格兰地区,传统主流右翼保守势力和正在崛起的激进右翼的民粹力量,既强烈反对苏格兰和北爱尔兰的分离,也反对向这两个地方更多地分权。而在苏格兰和北爱尔兰的内部,倾向分离的苏格兰民族党和北爱尔兰新芬党,与倾向“留英”的苏格兰保守党和北爱尔兰民主联盟党之间也存在着尖锐的对立。由脱欧引出的“脱英”问题,不仅在撕裂着英国政治谱系的“左”“右”各派,也在撕裂着英国内部的不同区域。

3月30日英国内阁出台了最新的“脱欧白皮书”,表示原本由欧盟掌控的关于农业、环境和交通设施的一部分行政权力,将下放给地方层面的管理当局,对苏格兰与北爱尔兰的分离诉求,却只字未提。然而希望分离的诉求撕裂着英国社会,令梅首相倍感纠结,不得不推动提前大选。其实,即使办完了脱欧的“离婚手续”,英国也不可能再回到1973年的状态了。关于英国脱欧,现在有了新“哈姆雷特之问”:脱欧还是脱英、分离还是分权,这些都是问题。

(忻华 作者系上海外国语大学欧盟研究中心专职研究员、上海欧洲学会学术研究部主任)

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